2017年7月3日国家发展改革委发布了《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资〔2017〕1266号，以下简称1266号文)提出运用PPP模式盘活基础设施存量资产、形成良性投资循环。1266号文提出盘活存量资产出发点是好的，也必将推动PPP项目的发展，但在实务操作中也存在一些问题和冲突。
《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》发改投资〔2017〕1266号（以下简称《1266号文》），提出对拟采取PPP模式的存量基础设施项目，根据项目特点和具体情况，可通过转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)、转让-拥有-运营(TOO)、委托运营、股权合作等多种方式，将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。
根据《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委 财政部令第32号）的规定第二条：企业国有资产交易应当遵守国家法律法规和政策规定，遵循等价有偿和公开公平公正的原则，在依法设立的产权交易机构中公开进行，国家法律法规另有规定的从其规定。而第二条提到的法律法规和政策，包括该法第一条提到的《中华人民共和国企业国有资产法》、《中华人民共和国公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等，都是国家人大制定的法律或国务院的法规，其法律层次是相当高的。远远高于1266号文等部委的“通知”，也高于财政部的113号文，214号、215号文。
而按《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号）、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库[2014]214号）及发改委的相关规定，政府与社会资本合作要经营招标、竞争性搓商、竞争性谈判等程序，但并没有经过产权交易所这样的程序性规定。在新建项目中，由于不存在国有资产转让的问题，但在存量项目中，就存在以PPP缔约方式即招标、竞争性搓商等方式达成PPP合同后，国有资产转让却不合法的问题。只有在满足《企业国有资产交易监督管理办法》中关于国有资产转让的程序、方式等规定的前提下，才能真正盘活存量资产，否则在操作上就有违反法律和法规的的规定的问题。
在我国法律中，存在很多法律上并未进行权属登记的“资产”。如公路，在我国公路法中并没有公路权属的规定，有关的行业规定中也没有公路权属登记的行政法规，只有《收费公路权益转让办法》中规定：“转让收费公路权益的公路、公路附属设施的所有权仍归国家所有”。而其他很多基础设施和公共服务设施，如污水管网、地下管廊等，也都没有资产归属和登记的规定，也就是说在法律上这部分资产是无法进行转让的。
但水厂、污水处理厂、热力厂等基础设施和公共服务设施的土地、厂房、设备是有明确归属的，土地可以是划拨的，但也有划拨用地使用证；厂房有所有权登记，是完全的权利；设备属于动产谁采购、谁持有就可以归谁所有，这部分资产需要按《企业国有资产交易监督管理办法》等法律进行转让。
基于上述资产转让的方式分析，根据目前现有的关于PPP操作的法律法规，以委托运营的方式或以租赁的方式进行实务操作更可行。
首先各种文件中提到了委托运营的方式，而在实践中也有把国有资产租赁给社会资金的操作方式，如北京地铁四号线项目中就涉及租赁方式的部分。4 号线工程投资建设分为 A、B 两个相对独立的部分：A 部分为洞体、车站等土建工程，投资额约为 107 亿元，约占项目总投资的 70%，由北京市政府国有独资企业京投公司成立的全资子公司四号线公司负责；B 部分为车辆、信号等设备部分，投资额约为 46 亿元，约占项目总投资的 30%，由 PPP 项目公司北京京港地铁有限公司（简称“京港地铁”）负责。京港地铁通过租赁取得四号线公司的 A 部分资产的使用权。京港地铁负责 4 号线的运营管理、全部设施（包括 A 和 B 两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资并获得合理投资收益。
其次，在法律上《企业国有资产交易监督管理办法》规定国有企业产权转让、资产转让、增资都需要经过产权交易所公开进行，但没有规定国有资产租赁需要经营产权交易所进行。
以委托运营、租赁的方式进行项目操作，目前尚不需要按照国资委规定的国有资产交易的程序进行，那么在程序上就不会产生冲突，会同时满足相关的法律法规的规定，在法律操作上是实际可行的。
按1266号文，TOT的模式是想拓宽基础设施建设资金来源，减轻地方政府债务负担；运用PPP模式盘活基础设施存量资产回收资金，用于职工安置、债权债务处置、用于新的基础设施和公用事业建设，重点支持补短板项目，形成新的优质资产。即通过转让存量资产获得现金，但委托运营和租赁一般是租金逐年支付，好象实现不了这样的政策目的。
其实租赁也不是一定要按年付租金的，也可以一次性付费，这样就达到了盘活存量资产，使政府获得资金的目的，具体租金多少，是可以通过评估等方式把存量资产价值折算成租金的。
当然，也有人说，租赁合同最长只能是20年。但也没有法律说不可以签订两个租赁合同。
企业融资按银行等金融机构的要求，一般要提供资产抵押，通过委托运营方式受托的资产与通过租赁方式租赁的资产是没有进行权属登记的，无法满足银行融资的基本要求，这也是很多企业和项目千方百计要取得土地等资产使用证书的原因。如果不能达到金融机构融资的条件，而企业一下很难拿出巨额的资金购买存量资产或一次性支付20-30年的租金，那么很多项目可能无法实现TOT。
对于1266号文所提出的TOT项目，是可以通过资产证券化的方式来进行融资的。资产证券化是指以基础资产未来所产生的现金流为偿付支持，通过结构化设计进行信用增级，在此基础上发行资产支持证券（Asset-backed Securities, ABS）的过程，是针对能产生现实稳定的现金流的资产。
改革开放以来，经过长期投资建设，我国在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等基础设施领域形成了大量优质存量资产，1266号文提出通过TOT的方式将这些项目进行政府与社会资本合作。实践中的很多基础设施、公共服务等资产本身就没有权属登记，但能产生稳定的现金流；对于存量的优质资产，已经有运营历史和经营业绩，宜进行证券化。所以，可以直接通过资产证券化的方式进行融资。在项目之初就进行证券化，用证券化募集的资金作为支付租金的来源。然后社会资本方再把存量项目的收入用于向证券的投资者支付收益。
虽然公司法已经不再强行要求注册资金实缴到位了，但《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）仍有项目资本金的要求。通过租赁方式进行项目TOT操作不属于对新的项目进行投资，可以不遵守发改委对项目资本金的规定。但为了防止社会资本的道德风险，通过资产证券化把项目风险转移给资产证券化的投资者，对项目的审查不认真、对项目的经营管理不负责任，所以仍然要求社会资本方具备一定的实力，有一定的自有资金，以增加其风险意识和承担风险的能力，督促社会资本方在项目初期认真审查项目，在后期项目运营中积极负责的进行项目管理。
《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发[2015]63号）、《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委 财政部令第32号）、《企业国有资产监督管理暂行条例》等关于国有资产管理的相关法律法规的规定，国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。各级人民政府应当严格执行国有资产管理法律、法规，坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，坚持政企分开，实行所有权与经营权分离。
对于委托运营或租赁的国有资产，其权属仍然属于国家，仍然要按关于国有资产监督管理的规定进行管理。对于委托运营或租赁的资产，其所有权或管理权仍属于出资的国有企业或国有资产管理部门，并没有改变国有资产的监督管理体系。所以，对于这些国有资产的监督管理应由委托运营和租赁的主体，即具体的某个国有企业按合同进行。抽象的国有资产管理上的监督管理应由国有企业行业主管部门按原方式进行。
